Sistemas de Governo

1: Introdução

Uma Forma de Estado se refere à distribuição de Poder por parte do Estado. Relaciona-se com a Soberania e a Autonomia. O Regime Político se refere a como o Poder é exercido e quem é o seu detentor. Também se refere a como esse Poder é transmitido.

O Sistema de Governo, por sua vez, se refere à relação que existe entre as várias formas de expressão do Poder. Em termos conceituais devemos falar de formas de expressão do Poder. Isso porque, do contrário, um Regime não Democrático não teria a configuração de um Sistema de Governo. Explica-se!

Sistema de Governo é, em termos conceituais, a relação entre os três Poderes, de forma muito acentuada, a relação entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo. Em Regimes Democráticos a existência destes Poderes e suas relações são nítidos, entretanto, em Regimes não Democráticos essa relação é, em uma primeira tese inexistente ou frouxa.

Assim, em termos teóricos, Regimes não Democráticos não possuem uma clara relação, se é que existe, entre o Poder Executivo e o Legislativo. Entretanto, em uma análise prática não podemos afirmar que não existe relação entre esses Poderes.

Isso porque, mesmo em um Regime Político mais extremista, caso do Totalitarismo, partindo de um caso também extremo, onde o governante, o Líder, seja a única representação do Poder Executivo e seja ele próprio o Poder Legislativo, existe um tipo de relação entre esses poderes, uma relação intrapessoal é verdade, mas o fato é que existe uma relação. Não é a relação que se espera em um viés Político, mas o fato é que é um tipo de relação.

Indo para o terreno mais prático, mantendo a mesma abordagem extremista de um Regime Totalitarista, em termos reais, mesmo no Totalitarismo, existe um grupo ou grupos de conselheiros, tanto para abordar e definir questões referentes ao Poder Executivo, como para questões e abordagens referentes ao Poder Legislativo. Esses conselheiros são um meio orientativo do Líder Totalitário. Ainda que pouca relação entre o Líder e seus conselheiros do Legislativo, mesmo que ele não dê voz prática aos seus conselheiros, existe um tipo de relação, uma relação interpessoal e, neste caso, bastante inócua, mas a relação entre o Líder, como Poder Executivo e seus consultores do Poder Legislativo, existe.

Seguindo nosso raciocínio, suponhamos que esse mesmo Líder do Totalitarismo, como representante do Poder Executivo passe a ouvir algumas poucas vezes seus conselheiros do Poder Legislativo dando prática à voz deles. Nesse caso temos uma relação um pouco melhorada, mas ainda uma relação frouxa.

Logo, em termos conceituais, não podemos dizer que Regimes extremistas, caso do Totalitarismo, Ditaduras, Autoritarismo e de Regimes desviantes casos da Oligarquia, Plutocracia e Cleptocracia não tenham um Sistema de Governo alegando que eles não têm uma relação entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo. Na verdade sempre há uma relação, ainda que seja uma relação frouxa ou até mesmo intrapessoal. Entretanto, como a definição afirma sobre a relação entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo, logo, a relação sempre existe, por mais fugaz e intimista que seja.

É portanto errado, conceitualmente, afirmar que Regimes não Democráticos não têm um Sistema de Governo. Do ponto de vista estritamente prático é aceito, neste viés, afirmar que Regimes não Democráticos não tenham Sistema de Governo ou tem um Sistema de Governo frouxo.

Portanto; temos que ter o conceito claro para não cometer erros conceituais, desculpe a redundância. Do ponto de vista prático é aceita a afirmação sobre a ausência ou pouca presença de um Sistema de Governo, mas isso não se aplica quanto à conceituação que é um aspecto essencial e fundamental da teoria.

Há ainda um adendo importante. Maurice Duverger (FRANÇA; 5 de junho, 1917 – 16 de dezembro de 2014; FRANÇA), em Instituições Políticas e Direito Constitucional (1982), afirma que no caso de Regimes não Democráticos o que existe é, na verdade, um Sistema de Governo Aparente, ou ainda Sistema de Governo Fictício. Já no caso de Regimes Democráticos, o conceito deste autor é a existência de um Sistema de Governo Real, ou, simplesmente, Sistema de Governo.

Em qualquer dos casos, temos que ter o conceito e a clareza da situação. Do contrário, facilmente cometeremos erros. Para concluir, algumas citações de relevância. Sobre Sistemas de Governo; Norberto Bobbio (ITÁLIA; 18 de outubro de 1909 – 9 de janeiro de 2004; ITÁLIA), em Dicionário de Política afirma que em Regimes extremistas há apenas órgãos ratificadores. Para José Afonso da Silva (BRASIL; 30 de abril de 1925 – …) em sua obra Curso de Direito Constitucional Positivo pondera que somente em Regimes Democráticos a separação de poderes é efetiva. Nesta mesma toada Giovanni Sartori (ITÁLIA; 13 de maio de 1924 – 4 de abril de 2017; ITÁLIA), em Engenharia Constitucional Comparada defende que Presidencialismo e Parlamentarismo só fazem sentido em Regimes Democráticos. Destaca-se que Presidencialismo e Parlamentarismo são Sistemas de Governo.

Por fim, aplicando o conceito para o caso comum, ou seja, para os Regimes Democráticos, o Sistema de Governo varia conforme a relação e a independência que existe do Poder Executivo com relação ao Poder Legislativo. Conforme o grau de separação destes Poderes e conforme a dependência entre eles, assim será classificado o Sistema de Governo.

2: Presidencialismo

Neste Sistema de Governo a separação entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo é clara e nítida. O Poder Executivo age sem depender do Poder Legislativo. O grau de dependência, no exercício comum das atividades, é zero.

Neste Sistema de Governo o Chefe de Estado é o mesmo Chefe de Governo. Entenda-se como Chefe de Estado aquela pessoa que representa, diplomaticamente, o seu Estado. Já no caso de Chefe de Governo é aquele que coordena e administra o Estado.

No caso do Executivo nacional, o Presidente não pode, em condições normais, dissolver ou desfazer o Legislativo (Parlamento). Ele também não é o responsável ou líder do Parlamento. De forma análoga o Parlamento, em condições normais, não pode subtrair o Executivo de suas funções. O Brasil tem Parlamento e, no nosso caso, ele é constituído pelo Congresso Nacional, formado pelo Senado e pela Câmara dos Deputados. Reforça-se a ideia que estamos nos referindo à esfera federal.

A escolha do Executivo é feito por meio de eleições regulares e seu mandato é pré-definido. São exemplos: Afeganistão e Indonésia, na Ásia; Angola e Nigéria, na África; Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Estados Unidos e México, nas Américas; Bielorrússia e Chipre, na Europa; e ainda Kiribati e Palau, na Oceania.

3: Parlamentarismo

Neste Sistema de Governo a separação entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo não é tão nítida como no caso do Presidencialismo, mas marcada por relação de dependência recíproca, o que já difere do caso anterior. O Poder Executivo nasce do Legislativo e dele depende para se manter. Assim, há um grau elevado de interdependência no exercício comum das atividades governamentais do Executivo.

No Parlamentarismo, é comum a divisão de funções entre Chefe de Estado e Chefe de Governo. Entretanto, há algumas exceções. Andorra e San Marino possuem a mesma personalidade humana para o Chefe de Estado e o Chefe de Governo. Destaca-se que estes países têm uma representação sui generis.

No Parlamentarismo, o Chefe de Estado é a figura que representa diplomaticamente o país e simboliza a unidade nacional, podendo ser um Monarca, caso do Reino Unido, Espanha, Suécia e Japão. Pode ser um Presidente com funções protocolares, caso da Alemanha e da Itália. No caso do Parlamentarismo, o Chefe de Estado é uma figura mais simbólica que governamental. Para o Parlamentarismo Puro é muitas vezes um ente cerimonial.

Já o Chefe de Governo é, geralmente, denominado como Primeiro-Ministro Ele é o responsável por coordenar e administrar o Estado, sendo, por direito e de fato, o líder político efetivo do Estado. Ele trabalha direta e em conjunto com o Parlamento. O Chefe de Governo é, no geral, eleito pelo Parlamento.

Quanto ao Chefe de Estado ele pode ser eleito de forma direta pelo povo por meio de eleições, o que é bastante raro. É o caso da Áustria. Pode ser eleito pelo Parlamento, o que constitui uma eleição indireta, o que é bastante comum. É o caso da Itália. A eleição indireta pode ser também realizada por um Colégio Eleitoral. Na Alemanha, por exemplo, o Colégio Eleitoral é constituído pelo Bundesversammlung este formado pelo Bundestag e pelos Delegados estaduais. A mesma configuração alemã é aplicada na Índia. Estes são casos de Repúblicas Parlamentares.

No caso do Reino Unido, Suécia, Japão e Bélgica, que configuram uma Monarquia Constitucional, o Chefe de Estado não é eleito. A existência do Monarca faz com que a transferência de Chefe de Estado ocorra de forma hereditária, um símbolo da unidade nacional.

No geral, o Primeiro-Ministro é membro do Parlamento, mas não é regra obrigatória. Por exemplo, em Israel, embora normalmente o Primeiro-Ministro seja membro da Knesset (Assembleia Legislativa Unicameral de Israel), a lei permite que alguém externo seja nomeado Primeiro-Ministro, desde que obtenha confiança Parlamentar.

Outra exceção notável é a Alemanha. Ela é um Parlamentarismo clássico, mas com a particularidade de que a condição de ser membro do Parlamento não é formalmente obrigatória para o Primeiro-Ministro, o qual, na Alemanha é titulado como Chanceler. O essencial é o apoio da maioria parlamentar, pois o sistema depende da confiança do Legislativo para a estabilidade do Governo.

No caso do Executivo nacional Parlamentarista, o Parlamento pode retirar a confiança do Chefe de Governo e, com isso, derrubar o gabinete por meio de um voto de desconfiança. De forma análoga, em muitos sistemas parlamentaristas, o Chefe de Governo pode propor a dissolução do Parlamento, convocando novas eleições, o que reforça a lógica de dependência mútua.

Diferentemente do Presidencialismo, em que Executivo e Legislativo são poderes independentes e coexistentes, no Parlamentarismo a legitimidade do Executivo depende diretamente do Legislativo.

Por fim, existe a Monarquia Constitucional. Neste caso o Executivo, que é o Chefe de Estado, é um Monarca e o Chefe de Governo é, no geral, um membro do Parlamento, ou seja, o Primeiro-Ministro. Convém destacar que a Monarquia Constitucional é uma Forma de Governo.

São exemplos do Sistema Parlamentarista; Bangladesh, Índia, Israel, Japão, Malásia, Nepal, Singapura, Tailândia e Timor-Leste, na Ásia; Angola e Nigéria, na África; Bélgica, Chipre, Dinamarca, Estônia, Finlândia, Grécia, Irlanda, Itália, Luxemburgo, Noruega, Países Baixos, Reino Unido, Suécia e Suíça, na Europa; Austrália, Nova Zelândia e Vanuatu, na Oceania; e Canadá, na América.

4: Semipresidencialismo

Esse Sistema também é conhecido como Sistema Presidencialista Dual. Temos, do Presidencialismo a escolha direta, por meio de eleições, do Chefe de Estado. O Povo em sufrágio elege o Presidente, ou seja, o Chefe de Estado.

O Presidente não é um elemento meramente cerimonial ou figurativo, ele exerce funções reais no Poder Executivo. Entretanto, ele não exerce essa função de forma isolada, já que o Poder Executivo é compartilhado com um Primeiro-Ministro e um Conselho de Ministros.

O Primeiro-Ministro e o Conselho de Ministros exercem o Poder Executivo juntamente com o Presidente, mas respondem politicamente ao Parlamento. O Conselho de Ministros é nomeado pelo Presidente. Logo, o Sistema Semipresidencialista possui elementos do Presidencialismo e elementos do Parlamentarismo.

Do Presidencialismo temos a escolha direta pela população, por meio de eleições, do Presidente. Isso muito raramente ocorre no Parlamentarismo. Ademais, o Presidente exerce funções reais junto ao Poder Executivo, uma característica do Presidencialismo, algo que não ocorre no Parlamentarismo onde, o Presidente ou, em termos mais genéricos, o Chefe de Estado tem mais um caráter simbólico que funcional.

Do Parlamentarismo temos a presença do Primeiro-Ministro e de um Conselho de Ministros que respondem junto ao Legislativo. Características estas presentes no Parlamentarismo e ausentes no Presidencialismo. Por definição, cabe ao Primeiro-Ministro chefiar o Conselho de Ministros.

O traço singular do Sistema do Semipresidencialismo é que o Poder Executivo é compartilhado entre o Chefe de Estado (Presidente) e o Chefe de Governo (Primeiro-Ministro), sendo que este último depende da confiança do Legislativo. Isso é único do Sistema Semipresidencialista. Foi Maurice Duverger quem popularizou o termo Semipresidencialista, ainda que o precursor da ideia foi o jornalista Hubert Beuve-Méry (FRANÇA; 1902 – 1989; FRANÇA), em 1959, em um artigo.

Existem dois tipos de Sistemas Semipresidencialistas, são eles:

• Primeiro-Ministro Presidencial
• Presidente Parlamentar

Vamos estudar cada um destes tipos em separado.

4.1: Primeiro-Ministro Presidencial

O Primeiro-Ministro é denominado como Premiê Presidencial. Nesta modalidade o Primeiro-Ministro e o Conselho de Ministros são responsáveis unicamente pelo Parlamento. Cabe ao Presidente escolher o Primeiro-Ministro e o Conselho de Ministros. Entretanto, cabe ao Parlamento a aprovação das indicações feitas pelo Presidente. Cabe unicamente ainda ao Parlamento o poder de removê-los, e não ao Presidente.

São exemplos desse modelo; Argélia, Burkina Faso, Cabo Verde, República Democrática do Congo, Timor-Leste, Egito, França, Haiti, Lituânia, Madagáscar, Mali, Mongólia, Níger, Portugal, Romênia e São Tomé e Príncipe.

4.2: Presidente Parlamentar

Nesse segundo modelo o Primeiro-Ministro e o Conselho de Ministros são responsáveis pelo Parlamento e corresponsáveis pelo Poder Executivo, juntamente com o Chefe de Estado (Presidente). O Presidente é quem indica o Primeiro-Ministro e o Conselho de Ministros, mas estes devem ser aprovados pelo Parlamento. Entretanto, neste modelo, o Presidente pode substituir o Primeiro-Ministro e/ou o Conselho de Ministros, sem precisar, para isso do Parlamento. Este segundo modelo se aproxima mais do Presidencialismo.

São exemplos desse modelo; Azerbaijão, República do Congo, Guiné-Bissau, Mauritânia, Moçambique, Namíbia, Palestina, Rússia, Sri Lanka, Síria e Taiwan.

4.3: Conclusão do Sistema Semipresidencialista

O Semipresidencialismo possui, em termos gerais, valores do Presidencialismo e do Parlamentarismo. Do Presidencialismo traz a legitimidade da escolha popular direta do Presidente. Do Parlamentarismo a flexibilidade do Gabinete Parlamentar. Essa dualidade cria tanto oportunidades de equilíbrio político quanto riscos de conflito entre Presidente e Primeiro-Ministro, o que vai depender da configuração constitucional de cada país, naquele momento específico.

5: Presidencialismo X Parlamentarismo X Semipresidencialismo

Segue um Quadro resumo com as características de cada um destes Sistemas de Governo.

Aspecto	Presidencialismo	Parlamentarismo	Semipresidencialismo
Chefe de Estado	Presidente (eleito pelo povo, com funções reais)	Monarca (hereditário) ou Presidente (eleito indiretamente, com funções simbólicas)	Presidente (eleito diretamente pelo povo, com funções reais)
Chefe de Governo	Presidente (acumula as duas funções)	Primeiro-Ministro (líder do Parlamento)	Primeiro-Ministro (atua junto ao Presidente, depende do Parlamento)
Relação Executivo–Legislativo	Independência e separação rígida dos poderes	Interdependência: Executivo nasce do Legislativo	Interdependência parcial: Executivo é compartilhado entre Presidente e Primeiro-Ministro
Responsabilidade política	Presidente responde ao povo (eleição direta)	Primeiro-Ministro responde ao Parlamento (pode cair por voto de desconfiança)	Primeiro-Ministro responde ao Parlamento; Presidente mantém legitimidade direta do povo
Poder de dissolução do Parlamento	Presidente não pode dissolver o Parlamento	Primeiro-Ministro (ou Chefe de Estado) pode propor dissolução e convocar novas eleições	Em alguns países, Presidente ou Primeiro-Ministro podem propor dissolução
Estabilidade política	Mais estável (mandato fixo do Presidente)	Mais flexível, mas pode ser instável (queda de gabinetes)	Meio-termo: garante estabilidade presidencial e flexibilidade parlamentar
Exemplos	Brasil, EUA, México	Reino Unido, Alemanha, Japão, Suécia	França, Portugal, Rússia, Timor-Leste

6: Outros Sistemas de Governo

Existem outros Sistemas de Governo os quais são bastante raros. Apresentamos estes unicamente por fins didáticos.

6.1: Sistema de Diretório

Conhecido ainda como Diretorialismo. O Poder Executivo não é exercido pelo Presidente ou pelo Primeiro-Ministro, e sim por um grupo de pessoas o qual é conhecido como Colegiado. A Suíça é o único exemplo contemporâneo deste Sistema, onde o Colegiado é formado por 7 membros e o Presidente possui papel simbólico e é substituído de forma regular.

6.2: Sistema de Comitê

É também conhecido como Sistema Colegial. É semelhante ao anterior, com exceção de sua amplitude. Neste caso o Sistema é aplicado para regiões administrativas geograficamente menores, por exemplo cidades e territórios. Na Áustria esse modelo é comum. Muitas cidades austríacas usam Conselhos Executivos Colegiados, em que os principais partidos compartilham assentos e tomam decisões juntos, sem concentração em um prefeito forte. Também são exemplos os Cantões e comunas suíças, os municípios na Alemanha e algumas cidades dos EUA (Council-Manager System) como as cidades de Phoenix (Arizona) ou Charlotte (Carolina do Norte). Quanto ao caso estadunidense, cabe uma nota; já que neste caso não há exatamente um Colegiado no mesmo sentido europeu. No caso dos EUA os Vereadores (City Council)) nomeiam um administrador profissional, O City Manager, que é um Prefeito Técnico contratado.

6.3: Sistema de Conselho Revolucionário

Em tese, é um Governo de exceção, onde, um grupo revolucionário toma o Poder e o exerce. Este formato é para ser de exceção porque após certo nível de estabilidade um Sistema de Governo é proposto, ao menos em tese é assim que deve acontecer. São exemplos históricos os Sovietes na Rússia (1917), a Comuna de Paris (1871), os conselhos de trabalhadores e soldados na Alemanha (1918/1919). Este Sistema é transitório e; portanto, de curta duração.

6.4: Sistema com Regime de Partido Único

É um Sistema que surge a partir de um Regime não Democrático, Ditatorial ou Totalitário. Sua forma sui generis permite uma explicação à parte por não se enquadrar em qualquer outro. Historicamente e não conceitualmente, este Sistema surge, geralmente do Sistema de Conselho Revolucionário. São exemplos hoje China, Coreia do Norte, Cuba, Eritreia, Laos, Vietnã. Mesmo que haja um Parlamento é permitida somente a existência de um único partido. Neste caso não há competição política real, o que caracteriza a ausência de pluralismo político.

6.5: Teocracia

A Teocracia, quando associada a Poder exercido por líderes religiosos, é um Regime Político. Porque nesse sentido se refere a quem exerce o Poder. A Teocracia, quando Institucionalizada se refere a um Sistema de Governo porque há uma relação entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo, o que se dá, geralmente, por meio de um livro sagrado e/ou preceitos religiosos. Um exemplo é o Irã onde existe um Parlamento e o Poder Executivo é exercido por um Presidente o qual está subordinado ao Líder Supremo, que é o Aiatolá.

6.6: Sistemas Híbridos não Clássicos

São casos de exceção, onde em alguns países, os arranjos institucionais não seguem rigidamente nenhum modelo, mas misturam elementos de outros modelos, sem um padrão ou replicação comum. É o caso de Botsuana, onde o Presidente é Chefe de Estado e Chefe de Governo, mas é eleito indiretamente pelo Parlamento.